勿重蹈科技悲劇

文摘自台湾电磁辐射公害防治协会
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文/王毓正
成功大學法律學系助理教授

手機基地台之資訊公開是洪水猛獸還是風險溝通機制？
手機基地台資料庫是否應公開？

日前(台湾)NCC表示將建立「電台地理資訊系統」，將公眾使用的電信基地台、廣播及電視訊號發射站全部上網供民眾查詢，最快五月底完成網站建置。該訊息一發出後，即引來電信業者的反彈，甚至亦引來立委諸公的關切，當中建議為避免引起民眾恐慌，建議暫緩實施。對於立委的質疑，NCC主委卻表示「電磁波對人體無害，建置頻率資料庫並不是公布基地台位置」。然而，電磁波是否真的對人體無害？手機基地台資料庫之公開真否如洪水猛獸？這些問題的爭論並非獨獨只發生在台灣，在歐美國家或是日本向來即是被長期討論的公共議題，甚至涉及國家保護人民義務的憲法層次問題。但經筆者從歐洲國家處理此問題的經驗與作法上發現，在台灣不僅電信業者未能盡到企業社會責任，甚至NCC向來的處理態度也是稍嫌保守並與國際潮流脫節的。

電磁輻射對於人體健康是否無害？

電磁輻射對於人體健康的影響，大致上可區分為「熱效應」（thermal effects）與「非熱效應」（thermal effects）兩類。前者簡單而言，即如一般家用微波爐的作用，就是將物體加溫的效果。為了避免人體受到過多劑量的電磁輻射而產生「熱效應」的危害，我國環保署即採用「國際非游離輻射防護委員會」(ICNIRP)於1998年即提出建議值，我國目前非游離輻射的環境基本上皆在此一建議值範圍內。但是另一方面，歐美國家的相關研究也普遍承認目前在「非熱效應」的研究是不足夠的，所以在人體危害性上尚無法明確證實，但是必須抱持審慎態度而不能輕忽。

歐美國家在「非熱效應」方面無法明確證實人體危害時，之所以仍抱持審慎的態度，乃是因為儘管在熱效應部分，現行 ICNIRP 所訂定之規範足以避免發生熱效應傷害，但關於非熱效應部分，國際癌症研究所（IARC） 與ICNIRP即曾於2001年發表過「曝露在0.3~0.4μT 以上，會增加2倍小兒白血病的機率」的報告，類似的內容也曾被WHO於同年正式發布過，且呼籲各國應該採取預防對策。但是令人遺憾的是，類似的訊息台灣人民往往並需從國外文獻得知，而不是從我國非游離電磁輻射主管機關的NCC所獲知，相反地，其竟然僅簡略地聲稱「電磁波對人體無害」，而讓人民產生一種公部門不採取預防措施係屬正確的誤解。

僅以德國政府與NCC的立場作一比較，德國聯邦輻射防制署（BFS）首先承認在有關「人體非熱效應」方面的研究是有限的，但另一方面鑑於受其影響之人難以估計，因此在使用安全上不僅不敢打包票，相反地公開建議應減少暴露頻率（減少使用手機次數與時間）、資訊公開與充分溝通以及更積極投入研究。

鑑於科技伴隨著越來越多人類短期無法掌握的環境與健康風險，聯合國於1992年里約宣言中即揭櫫「預警原則」（precautionary principle），「為保護環境，各國應依據其能力廣泛使用預防性作法。當存在不可回復之損害之威脅時，缺乏充分科學證據之事實，不得作為延緩採取符合成本效益以防止環境惡化之措施之理由」。而從預警原則以及社會衡平思想可進一步導出之引進者責任，亦即將技術導入市場而獲利之人，亦必須對於其技術所伴隨之風險積極證明其無害或減輕風險。例如德國2002年起即由該國之環境部（BMU）與電磁輻射防制署（BFS）將1千7百萬歐元之預算投入一項為六年的手機電磁輻射研究計畫（DMF），而當中一半的經費則是來自於電信業者提供，但為確保研究的中立性，電信業者必須被完全隔絕於研究計畫的進行與考核。

從以上的介紹，不難發現我國主管機關態度之消極，以及漠視人民在科技風險下之處境，甚至在立場上與先進國家之公部門背道而馳。至於電信事業，則彷彿利用主管機關的消極態度，得了便宜還賣乖。

電磁輻射資料庫之建立與充分公開－以英、德兩國為例

電磁輻射資料庫之建立與公開，早為我國環境基本法第15條與第23條所要求，另通訊傳播基本法第9條尚規定，「通訊傳播事業」對於消費之必要資訊應予公開並提供公平合理之服務，以保障消費者權益。當然電信業者或許會質疑所謂的「消費之必要資訊」並非就是「電磁輻射資料庫之建立與公開」，然而若進一步從外國的實例來看，答案應該是肯定的。

就筆者的研究，目前在歐洲至少即已有德、法、英、瑞士、奧地利等國都有設置透過網路即可查詢基地台資料庫。在德國的聯邦層級當中，電信傳播與郵政主管機關稱為「聯邦網絡局」（Bundesnetzagentur）。該署的前身機關有一份發表於2004年11月（到目前為止最新）標題稱為“regtp facts”的官方報告當中，除論及到該署關於電磁輻射是否具人體危害性的立場之外，相當鉅細靡遺地對於手機基地台資料庫的建構、公開與民眾使用情形進行介紹。該份資料可透過以下網址（http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/1030.pdf）下載查閱。依據德國官方的統計，該資料庫上網公開後的九個月之間即有高達三百萬人次的查詢記錄，顯見人民斷於生活周遭的環境有高度關切與瞭解的需求。此外，德國於2001年業者組成類似的組織”IZMF”，充分配合”EMF-Datenbank”的建構。英國於2000年電信業者即以自願性的機制共同組成一個稱為”Ofcom”的組織，建立一套手機基地台的資料庫（sitefinder），並可供任何人上網查詢基地台的設置地點與相關的電磁波資訊。

除了如德國透過公部門建構基地台資料庫之外，外國的電信業者將相關資料庫之資訊公開視為對於消費者的完整服務，且透過資訊透明機制，以嘗試消除消費者的不安疑慮。相對於此，我國業者相關自願機制不但落後多年而無法產生，且竟在主管機關本於國家保護義務，以及保障人民知的權利，擬建立電磁輻射資料庫並供人民查詢時出面阻擾，心態不無可議之處。

業者經常指稱資訊公開將助長民眾不理性抗爭，然而民眾抗爭在歐洲更是稀疏平常，其手段之激烈，台灣的民眾抗爭僅是小巫見大巫。然而對此而言，歐洲公部門的看法是溝通不夠，資訊不夠透明而導致疑慮；偏偏在我國卻經常被理解為應該緊縮資訊釋放，以避免衝突。難不成意味著我國資訊人權有自己標準，而不須與國際同步！？

預警、風險揭露與溝通、積極研究之投入

上個世紀之前，X光放射線、DDT、石綿等物質的利用，也曾經被視為科技的大進步，甚至今日禁用的DDT亦曾獲得諾貝爾獎的桂冠，但其重大危害性卻是經過20年以上才被證實，因此公部門應抱持審慎與勿重蹈科技悲劇的態度面對電磁輻射所伴隨的健康風險問題。筆者在此希望業者與相關部門不要因為吃定台灣人民普遍過度依賴手機使用，即省去了在資訊公開、溝通及積極研究的工作。當然，更期待業者能善盡其企業社會責任，配合資訊公開，並應即刻停止繼續以幼童或青少年作為廣告訴求對象。